La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos constituye propiamente una técnica de distribución de competencias basado en el modelo de “Federación” como sistema de gobierno, si logramos comprender lo anterior y además de la clásica división de nuestra Carta Magna en “Parte Dogmática”; “Parte Orgánica” y la que para algunos tratadistas es el resultado del movimiento de nuestra histórica revolución mexicana conocida como “Parte Social”, podremos resolver que uno de los objetivos primordiales de nuestro máximo instrumento jurídico es la de organizar al Estado, dotándolo de competencia y de poder coercitivo para poder hacer valer y cumplir sus determinaciones de imperio.
Es por ello que el Constituyente elaboró el documento supremo bajo una perspectiva de lógica jurídica y previo a dotar de dicho imperio y poder al Estado, fijó sus límites, estableciendo las condiciones y requisitos mínimos que todo acto de autoridad debe cumplir, estableciéndolos en el Título Primero, Capítulo Primero de nuestra Ley Suprema, en la denominada “parte dogmática” con el propósito de proteger primeramente la esfera jurídica del gobernado, de ahí que se le haya intitulado a este Primer Título, Capítulo I, “De los Derechos Humanos y sus Garantías”, previo a la reforma del 10 de junio de 2011, se le denominaba “De las garantías individuales”.
La citada reforma trajo consigo el principio “pro homine” que obliga a las autoridades a brindar la protección más amplia al gobernado, sin importar la fuente de origen de la norma protectora, ya sea de un tratado internacional en materia de Derechos Humanos o en la propia constitución y a respetar y hacer respetar los derechos fundamentales.
Este Capítulo como propiamente el mismo lo señala, además establece “garantías”; estas son precisamente los requisitos mínimos que todo acto de autoridad debe cumplir, lo que los diferencia de los derechos humanos fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la salud, a la libertad, a la educación, etc. Las garantías son entonces las exigencias que la constitución le impone a las autoridades, cuando tengan que invadir la esfera jurídica del gobernado: “que exista un mandamiento escrito emitido por autoridad competente; que funde y motive la causa legal del procedimiento; que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento; ante los tribunales previamente establecidos, etc.,” conocidos como “garantías de legalidad y de previa audiencia” respectivamente; habiendo otras, claro está, no obstante, éstas, contenidas en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, son las que a nuestra consideración deben prevalecer en todo acto de autoridad.
Así las cosas podemos definir a las autoridades aduaneras como aquellos funcionarios de las dependencias de la administración pública federal y estatal que ejercen las funciones y atribuciones en materia aduanera derivado de la ley y los diversos reglamentos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) establece en su artículo 17 que: “Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.” Así el 15 de diciembre de 1995, mediante su respectiva Ley, se crea el Órgano Desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público denominado Servicio de Administración Tributaria, y el artículo 2º de la Ley del Servicio de Administración Tributaria establece que éste tiene la responsabilidad de aplicar la ley fiscal y aduanera. Asimismo el artículo 7º le otorga las atribuciones que deberá ejercer, entre ellas las de las fracciones II; VII; X; XIII y XIV: “II. Dirigir los servicios aduanales y de inspección, así como la Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera; y VII. Vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, ejercer las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones; X. Fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en las materias fiscal y aduanera; XIII. Proponer, para aprobación superior, la política de administración tributaria y aduanera, y ejecutar las acciones para su aplicación. Se entenderá como política de administración tributaria y aduanera el conjunto de acciones dirigidas a recaudar eficientemente las contribuciones federales y los aprovechamientos que la legislación fiscal establece, así como combatir la evasión y elusión fiscales, ampliar la base de contribuyentes y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones de los contribuyentes; y XIV. Diseñar, administrar y operar la base de datos para el sistema de información fiscal y aduanera, proporcionando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los datos estadísticos suficientes que permitan elaborar de manera completa los informes que en materia de recaudación federal y fiscalización debe rendir el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión;”.
En este sentido, todos los actos ejecutados por funcionarios del Servicio de Administración Tributaria, en ejercicio de las facultades y atribuciones previstas en la Ley y en el Reglamento del SAT, se denominan actos administrativos.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no describe cuales Unidades Administrativas de la SHCP tienen facultades y atribuciones en materia aduanera, al respecto el artículo tercero transitorio, de la Ley del SAT, precisa que las referencias que se hacen y atribuciones que se otorgan en otras leyes, reglamentos y demás disposiciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o cualquiera de sus unidades administrativas, se entenderán hechas al Servicio de Administración Tributaria cuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia objeto de la presente Ley (aduanera), su Reglamento Interior o cualquier otra disposición jurídica que emane de ellos.
La Ley Aduanera en su artículo 2º, Párrafo Inicial, fracción II, dispone: “ARTICULO 2o. Para los efectos de esta Ley se considera: lI. Autoridad o autoridades aduaneras, las que de acuerdo con el Reglamento Interior de la Secretaría y demás disposiciones aplicables, tienen competencia para ejercer las facultades que esta Ley establece.” En ese sentido, será autoridad aduanera, cualquier funcionario al que las disposiciones aplicables le hayan delegado la facultad o atribución prevista en la Ley Aduanera.
Lo anterior nos arroja que también son autoridades aduaneras las que establezcan “las demás disposiciones aplicables”. En ese sentido y de acuerdo a lo que establece el artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha celebrado con diversas Entidades Federativas el Anexo 8 del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, en el cual se establece el acuerdo y compromiso de que los Gobiernos de los Estados que lo han suscrito colaborarán con dicha Secretaría en la verificación del cumplimiento de las obligaciones fiscales y aduaneras por parte de los contribuyentes respecto de las contribuciones de carácter federal, derivadas de la introducción al territorio nacional de las diferentes mercancías, documento a través del cual en consecuencia se les ha delegado las diferentes facultades y atribuciones que se desprenden de la Ley Aduanera, tal y como lo señala el artículo 2º, Párrafo Primero, fracción II de la Ley Aduanera, de ahí que en la práctica nos encontramos autoridades de las dependencias de Recaudación de Rentas y Direcciones de Auditoria de las Secretarias de Planeación de los Estados Finanzas o sus homologas de conformidad a la designación que se les haya dado en la Entidad Federativa correspondiente, ejerciendo las facultades y atribuciones previstas en el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación de aplicación supletoria a la Ley Aduanera y las que se derivan del propio artículo 144 de la Ley de la Materia.
De conformidad a las disposiciones del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, encontramos que las siguientes Unidades Administrativas tienen el carácter de “Autoridad Aduanera”:
- (AGA) ADMINISTRACIÓN GENERAL DE ADUANAS (Artículos 19 al 21 del RISAT)
- (AGAFF) ADMINISTRACIÓN GENERAL DE AUDITORIA FISCAL FEDERAL (Artículos 22 al 24 del RISAT)
- (AGACE) ADMINISTRACIÓN GENERAL DE AUDITORIA DE COMERCIO EXTERIOR (Artículos 25 al 27 RISAT)
Sobre esta última, ESTRATEGIA ADUANERA en su diverso artículo del lunes 12 de agosto de 2019, intitulado “MITOS VS REALIDADES” de nuestro compañero Lic. Víctor Galicia Montiel, precisa que el viernes 13 de julio de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria” mismo que creó a la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior, cuyo objetivo fue que la Administración General de Aduanas se dedicara al despacho aduanero al 100%, y la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior a todo lo que ocurre después, tales como la práctica de auditorías y verificaciones de mercancías en transporte, así como cualquier otra facultad de verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras fuera de los recintos fiscales y/o fiscalizados. Asimismo señala el artículo de referencia que ha circulado la noticia de que -como parte de la austeridad del nuevo gobierno- el Servicio de Administración Tributaria llevará a cabo una reestructuración para desaparecerla, por lo que se regresaría al esquema anterior. Es decir, las funciones de la AGACE se repartirían entre la Administración General de Aduanas y la Administración General de Auditoria Fiscal Federal; al respecto habrá que esperar, en su caso, la oficialización mediante el Decreto correspondiente que modifique y reforme el actual reglamento interior del organismo desconcentrado.
Adicionalmente a las anteriores y de conformidad al artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal que establece: “Artículo 13.- El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los Gobiernos de las Entidades que se hubieran adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos federales, que comprenderán las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las autoridades fiscales de las Entidades o de los Municipios cuando así se pacte expresamente. En los convenios a que se refiere este artículo se especificarán los ingresos de que se trate, las facultades que ejercerán y las limitaciones de las mismas. Dichos convenios se publicarán en el Periódico Oficial de la Entidad y en el Diario Oficial de la Federación, y surtirán sus efectos a partir de las fechas que en el propio convenio se establezcan o, en su defecto, a partir del día siguiente de la publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación o la Entidad podrán dar por terminados parcial o totalmente los convenios a que se refiere este precepto, terminación que será publicada y tendrá efectos conforme al párrafo anterior. En los convenios señalados en este precepto se fijarán las percepciones que recibirán las Entidades o sus Municipios, por las actividades de administración fiscal que realicen.”:
- Las Entidades Federativas que suscribieron el Anexo 8 del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, representadas por sus respectivas Secretarías de Finanzas o de Planeación y Finanzas y sus correspondientes Recaudaciones de Rentas y Direcciones de Auditorias.
El Código Fiscal de la Federación en su artículo 42, establece el catálogo de las diferentes figuras jurídicas, a través de las cuales las autoridades fiscales y aduaneras ejercen sus facultades de comprobación:
- Reconocimiento Aduanero
- Verificación de Mercancías en Transporte
- Verificación de Vehículos de Procedencia Extranjera en Tránsito
- Visita Domiciliaria
- Revisión de Gabinete
- Revisión Electrónica
- Otras Facultades de comprobación
Además de las facultades conferidas a las autoridades aduaneras por el Código Fiscal de la Federación, les corresponden las que les otorga el artículo 144 de la Ley Aduanera.
Aunque la función prioritaria de las autoridades aduaneras es la de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de las disposiciones legales en materia aduanera; tienen funciones adicionales de carácter extra-fiscal, a través de las demás regulaciones y restricciones de carácter no arancelario que regulan tanto la Ley Aduanera, como la Ley de Comercio Exterior y las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior y otras disposiciones, relacionados con aspectos de la seguridad nacional, protección a la ecología; salud; vida silvestre; agricultura y ganadería; seguridad pública; protección del mercado nacional; normas oficiales mexicanas; cuotas compensatorias; reglas antidumping, etc.
De igual manera encontramos que derivado de la aplicación de la Ley de Comercio Exterior, algunas facultades especificas le han sido conferidas a la Secretaría de Economía, principalmente las relacionadas con las empresas que cuentan con su programa IMMEX o de maquila.
Al respecto, Melgoza (2017) precisa “Desde el año de 2013 se han llevado varios cambios en las disposiciones legales relacionadas con la materia aduanera buscando eficientar el comercio exterior, dar mayor certeza a los agentes relacionados con la materia y limitar el control de riesgos para el Estado por medio de la aplicación de las nuevas tecnologías, cambiando la forma de trabajo y operación de la Autoridad Aduanera, buscando con ello beneficiar a los importadores, exportadores, Agentes Aduanales y todo aquél que tuviera que ver con la entrada o salida de mercancía del país, lo cual pudimos observar con el decreto que reformó y modificó a la Ley Aduanera publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de 2013, pasando por la Resolución que modifica y da a conocer el Anexo 4 de la diversa que establece el mecanismo para garantizar el pago de contribuciones en mercancías sujetas a precios estimados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre del 2014, hasta la publicación del nuevo reglamento de la Ley Aduanera el 20 de abril de 2015, aun y cuando dichas normas implicaron cambios importantes y trascendentes en la operación que se venía desarrollando.
Sin embargo y de forma lamentable todos esos cambios en la práctica al día de hoy son una ilusión recubierta para informes y estadísticas, ya que en la realidad se ha comprobado, en más de una ocasión, que aún y cuando se hubieran cumplido de manera total con todas las nuevas disposiciones, se han afectado a los importadores más cumplidos, suspendiendo su padrón de importadores o embargando precautoriamente sus mercancías sólo porque a consideración de la autoridad pudieran estar realizando actividades contrarias a derecho con base a los reportes que sus nuevos sistemas arrojan.
Obsérvese que se menciona que la autoridad considera que pudieran estarse realizando actividades contrarias a derecho, es decir sin tener la certeza y sin mayor soporte que elementos electrónicos que no fueron comprobados, revertiendo la carga de la prueba al particular, para que éste demuestre que lo que ya había probado sigue siendo cierto, lo cual atenta contra todos los cambios planteados tanto por el Legislativo como por el Ejecutivo.
Esperemos que los cambios en la Autoridad Aduanera no solo sean en las disposiciones legales sino en la forma de aplicar dichas disposiciones, en el entendido de que un ejercicio arbitrario o excesivo no sólo afecta al gobernado sino al propio Estado”.
