Es conocido por los estudiosos de los temas aduaneros y del comercio exterior, que los contribuyentes que llevan a cabo operaciones de importación y exportación, buscan aplicar estrategias aduaneras con el objetivo de disminuir el pago de los aranceles que se causen con motivo de la introducción de las mercancías a territorio nacional.
Si bien es cierto, las reducciones arancelarias son positivas para los comerciantes, la intención es analizar si los beneficios que actualmente contempla la legislación arancelaria como una gama de posibilidades para los importadores, de alguna forma pueden contravenir los tratados internacionales en materia comercial que han sido pactados por nuestro país.
I. Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación (LIGIE).
Este dispositivo legal es la primera fuente de consulta que deben observar los importadores y exportadores para obtener la correcta clasificación arancelaria de las mercancías que son objeto de las operaciones de comercio exterior, y con ello determinar el impuesto general de importación y de exportación al que estarán sujetos los bienes al destinarlos a los regímenes aduaneros que contempla la legislación aduanera.
Un antecedente importante sobre esta norma jurídica se suscitó el día 18 de enero de 2002, siendo considerada como una de las reformas más trascendentales en el ámbito aduanero derivado de la unificación en un solo cuerpo normativo las tarifas de importación y exportación, en cuanto a sus secciones, capítulos, notas, fracción arancelaria, descripción y unidad de medida, así como sus reglas generales y complementarias.
La versión más reciente de la LIGIE fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 18 de junio de 2007 para entrar en vigor el día 1 de julio del mismo año, no obstante ha tenido diversas modificaciones, siendo la última el 6 de abril de 2017. Cabe destacar, que aún se encuentra pendiente de actualización este ordenamiento bajo las modificaciones de la Sexta Enmienda del Sistema Armonizado de Designación y Codificación del Sistema Armonizado que entró en vigor a nivel internacional el 1 de enero de 2017 por el Consejo de Cooperación Aduanera (OMA).
Actualmente, esta norma jurídica concentra un total de 12,498 mil fracciones arancelarias, para el caso de los aranceles de importación 7,204 fracciones se encuentran exentas del impuesto general de importación, lo cual es equivalente a un 57.64% de la totalidad de los aranceles de importación. Veamos la siguiente tabla de la LIGIE:
Ahora bien, con respecto a los Tratados Comerciales Internacionales, este ordenamiento no atenta contra los mismos, porque cumple con los principios internacionales de la Organización Mundial de Comercio al considerar un arancel generalizado para gravar las mercancías de cualquier país bajo la cláusula de “Nación Más Favorecida” establecido en el artículo 1 del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT). En otras palabras, en este precepto como señala la Dra. Elvia Arcelia Quintana Adriano: “resalta el beneficio de la multilateralidad al precisar que el comercio no debe estar sujeto a ninguna discriminación”, salvo que un grupo de países lleve a cabo un acuerdo de libre comercio.
Adicionalmente, el Dr. Pedro Trejo Vargas menciona que otro principio relacionado con la no discriminación es la Cláusula de Trato Nacional misma que se encuentra reconocida en el artículo III del GATT, sobre la cual menciona que: “El efecto de esta disposición obliga a un Estado Contratante a aplicar a los productos importados de otro Estado o Estados Contratantes, un trato no menos favorable que el otorgado a los productos nacionales. Ello implica el ofrecimiento de concesiones de un país importador en el orden interior del mismo, respecto a otros países, personas, bienes o servicios, que le brindan beneficios equivalentes para sus exportaciones.”
II. Acuerdos o Tratados de Libre Comercio.
En relación con lo anterior, el Dr. Juan Manuel Saldaña Pérez indica que el principio sin discriminación tiene fundamentalmente dos excepciones, las Zonas de Libre Comercio y Uniones Aduaneras, así como la Cláusula de Habilitación. Con respecto a la primera opción señala que “conforme a lo previsto al Artículo XXIV del GATT los miembros que integran una unión aduanera o una zona de libre comercio pueden hacerse concesiones entre ellos sin existir la obligación de hacerlas extensivas a todos los miembros”, de esta manera el dispositivo establece que: “Las partes contratantes reconocen la conveniencia de aumentar la libertad del comercio, desarrollando, mediante acuerdos libremente concertados, una integración mayor de las economías de los países que participen en tales acuerdos. Reconocen también que el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”.
En este sentido, en términos del artículo 14 de la Ley de Comercio Exterior, es permitido en nuestro país establecer aranceles diferentes a los generales previstos en las tarifas de los impuestos generales de exportación e importación cuando así lo establezcan tratados o convenios comerciales internacionales de los que México sea parte. Dicho lo anterior, con la intención de crear zonas de libre comercio nuestro país ha celebrado los tratados internacionales en materia comercial que se enlistan continuación:
Cabe mencionar que una particularidad de los TLC’s es que recoge el principio del “Trato Nacional” establecido en el GATT. De esta manera, el artículo 301 del TLCAN dispone a la letra lo siguiente:
- “Cada una de las Partes otorgará trato nacional a los bienes de otra Parte, de conformidad con el Artículo III del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), incluidas sus notas interpretativas. Para tal efecto, el Artículo III del GATT y sus notas interpretativas, o cualquier disposición equivalente de un acuerdo sucesor del que todas las Partes sean parte, se incorporan a este Tratado y son parte integrante del mismo.
- Las disposiciones del párrafo 1 referentes a trato nacional significarán, respecto a un estado o provincia, un trato no menos favorable que el trato más favorable que dicho estado o provincia conceda a cualesquiera bienes similares, competidores directos o sustitutos, según el caso, de la Parte de la cual sea integrante […]”.
Adicionalmente, entre los requisitos principales que deben cumplirse para que las mercancías originarias puedan gozar de los beneficios arancelarios otorgados es principalmente cumplir con las reglas de origen, y la emisión correcta de los documentos que amparan la certificación de origen para cada uno de los productos.
III. Beneficios del Programa de Promoción Sectorial.
Para entrar en materia, otros de los esquemas que ofrecen ventajas arancelarias son los Programas de Promoción Sectorial, los cuales se encuentran reglamentados en el “Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial”, que se dio a conocer por medio del Diario Oficial de la Federación el día 2 agosto de 2002 para iniciar al día siguiente de su publicación, mismo que ha sufrido diversas modificaciones siendo la última el 6 de abril de 2017. El origen de estos beneficios surge el 14 de noviembre de 1998, fecha cuando se publicó el primer Decreto de los PROSEC donde únicamente consideraba preferencias arancelarias para dos sectores industriales, siendo el eléctrico y el electrónico.
En la actualidad, el citado ordenamiento jurídico ofrece beneficios arancelarios para un total de 2,735 fracciones arancelarias distribuidas en diversos grupos sectoriales, de las cuales 2,052 fracciones se encuentran exentas del impuesto general de importación, que representa un 75.03% global, y las demás se encuentran sujetas a un impuesto reducido que oscila entre el 2.5%, 3%, 5%, 7% y 10% de advalorem. No obstante, únicamente gozarán de ellas los productores directos e indirectos que pertenezcan a uno de los 24 sectores industriales que se enlistan a continuación:
No es por demás mencionar que los bienes importados al amparo de este Decreto no podrán ser destinados a propósitos distintos de los estipulados, salvo que el titular del programa cubra el impuesto general de importación aplicable a dichos bienes con actualización y recargos, desde el mes en que se efectuó la importación de cada uno de los bienes hasta el mes en que se efectúe el pago del impuesto. Tampoco podrán ser enajenados ni cedidos a ninguna otra persona, salvo que ésta opere al amparo del presente Decreto, y se cumplan con las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera y con las reglas que al efecto expida la SHCP, y siempre que el enajenante cuente con un programa autorizado y cumpla con lo dispuesto en este Decreto.
Debo resaltar que, de los objetivos planteados para la creación de las citadas preferencias arancelarias, destacan principalmente la necesidad de reconocer que la proveeduría no norteamericana de insumos y maquinarias es crítica para ciertas industrias y que requieren contar con condiciones arancelarias competitivas para abastecerse de insumos y maquinarias no norteamericanas; y segundo, que el TLCAN previó a partir del octavo año de su vigencia la modificación de los mecanismos de importación temporal en los países miembros, con el fin de evitar la distorsión de las preferencias arancelarias acordadas en el marco del TLCAN, con el propósito de que a partir del 1 de enero de 2001 se igualara el tratamiento arancelario que México otorga a insumos y maquinarias no norteamericanas empleados para la producción de mercancías destinadas a los tres países que integran el mercado norteamericano.
En esta tesitura, el artículo 303 del TLCAN que trata sobre la restricciones a la devolución de aranceles aduaneros sobre productos exportados y a los programas de diferimiento de aranceles aduaneros, dispone en el párrafo primero que “ninguna de las Partes podrá reembolsar el monto de aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de aranceles aduaneros adeudados, en relación con un bien importado a su territorio, a condición de que el bien sea:
- Posteriormente exportado a territorio de otra Parte
- Utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte
- Sustituido por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, en un monto que exceda al menor entre el monto total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre la importación del bien a su territorio, y el monto total de aranceles aduaneros pagados a otra Parte en relación con el bien que se haya posteriormente exportado al territorio de esa otra Parte
Recientemente la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) siendo un órgano autónomo, en junio de 2017 emitió el documento “Política Comercial con Visión de Competencia” donde se indican aspectos reveladores sobre la aplicación de los Programas de Promoción Sectorial, señalando que:
“Por una parte, el hecho de que los PROSEC son utilizados de manera activa, muestra que la red de tratados comerciales con que cuenta México no es suficiente para garantizar condiciones competitivas para la planta productiva nacional.
Por la otra, este Decreto ha abonado a la complejidad del sistema aduanero mexicano, junto con los demás instrumentos de política comercial como son los permisos previos, avisos automáticos y regulaciones técnicas.
Podría ser, entonces, a casi 15 años de su implementación, y tras la negociación e implementación de tratados comerciales y procesos de apertura unilateral, el momento de reconsiderar la vigencia de los PROSEC; es decir, eliminarlos y simultáneamente extender los beneficios arancelarios —de forma no discriminatoria— a toda la industria nacional. Esto podría conseguirse derogando el mencionado Decreto y consolidando sus beneficios en las tarifas TIGIE. En materia de competencia, esto es relevante a efecto de no generar ventajas exclusivas en favor de ciertos agentes económicos y aumentar la capacidad de competir de otros.”
No debemos olvidar que al entrar en vigor el TLCAN, el día 1ro de enero de 1994, quedó previsto en su texto legal, en particular en el Anexo 303.7, Sección B (México), que el artículo 303 entraría en vigor el 1 de enero de 2001 con la finalidad de restringir las exenciones de aranceles sobre las importaciones temporales de mercancías originarias de terceros países efectuadas mediante los programas de la industria maquiladora, lo cual brindaría oportunidad a nuestro país para desarrollar proveeduría nacional para abastecer a la industria.
Por el contrario, fueron creados los PROSEC conjuntamente con los Permisos Previos de Importación de la Secretaría de Economía, conocidos como las Reglas Octavas, para otorgar beneficios arancelarios y con ello disminuir el impacto negativo que se hubiese generado por el pago de los aranceles en las importaciones temporales bajo un programa de diferimiento de mercancías originarias de terceros países, e incluso de las mercancías originarias que estaban sujetas a un arancel del TLCAN dentro los periodos de desgravación arancelaria. En este sentido, retomando la visión de la COFECE, es dable interpretar que los PROSEC han llegado a su conclusión, y sobre todo es un tema que puede ponerse sobre la mesa en la renegación del TLCAN para no continuar beneficiando a mercancías de terceros países que no forman parte de los acuerdos comerciales celebrado por el nuestro.
IV. Aranceles para las Empresas de la Franja y Región Fronteriza.
Las reducciones arancelarias para la importación de mercancías destinadas a la franja y región fronteriza de nuestro país se encuentran reguladas en el “Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte”, publicado el día 24 de diciembre de 2008 para iniciar el día 1 de enero de 2009 y finalizar su vigencia el día 31 de diciembre de 2019.
El primer antecedente del citado ordenamiento jurídico lo encontramos en el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la región fronteriza del país”, y el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la franja fronteriza norte del país”, ambos publicados en el Diario Oficial de la Federación el día 24 de diciembre de 1993.
Los contribuyentes que tienen la posibilidad de inscribirse al registro como empresa de la frontera son aquellas que realicen actividades de comercialización; presten servicios de restaurantes, hoteles, esparcimiento, culturales, recreativos, deportivos, educativos, investigación, médicos y de asistencia social; alquiler de bienes muebles y servicios prestados a las empresas. De esta manera, aquellas empresas que pretenda acceder a las citadas preferencias deberán realizar su trámite ante la Secretaría de Economía o sus delegaciones federales, cumpliendo los requisitos que marca la normatividad, y en un plazo de 5 días hábiles -si no hay algún requerimiento- será autorizado dicho registro.
Como se mencionó con antelación, las prerrogativas son únicamente para aquellas mercancías enlistadas en el Decreto que tengan como destino final la franja o región fronteriza, lo cual comprende lo siguiente:
- Franja fronteriza norte, al territorio comprendido entre la línea divisoria internacional del norte del país y la línea paralela a una distancia de 20 kilómetros hacia el interior del país, en el tramo comprendido entre el límite de la región parcial del Estado de Sonora y el Golfo de México, así como el municipio fronterizo de Cananea, Sonora.
- Franja fronteriza sur colindante con Guatemala, a la zona comprendida por el territorio de 20 kilómetros paralelo a la línea divisoria internacional del sur del país, en el tramo comprendido entre el municipio Unión Juárez y la desembocadura del río Suchiate en el Océano Pacífico, dentro del cual se encuentra el municipio de Tapachula, Chiapas, con los límites que geográficamente le corresponden.
- Región fronteriza, a los Estados de Baja California, Baja California Sur, Quintana Roo y la región parcial del Estado de Sonora; la franja fronteriza sur colindante con Guatemala y los municipios de Caborca, Sonora; Comitán de Domínguez, Chiapas; Salina Cruz, Oaxaca y Tenosique, Tabasco.
- Región parcial del Estado de Sonora, a la zona comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce actual del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste de Sonoyta, de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa a un punto situado a 10 kilómetros al este de Puerto Peñasco; de allí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional.
Los beneficios arancelarios que tienen permitido gozar las empresas de la frontera registradas son concentrados en una lista de alrededor de 1,933 fracciones arancelarias, de las cuales 1,561 fracciones están exentas del impuesto general de importación, 365 fracciones se encuentran sujetas a la tasa del 5% de advalorem, 2 son sujetas a cupos y otras 5 están exentas pero únicamente son aplicables para importación de vehículos automotores usados para desmantelar.
Han pasado 23 años desde la creación del referido esquema arancelario que permitiría la transición de régimen de zona libre al régimen comercial general del país, lo cual al parecer no ha sucedió, debido a que aún continúan vigentes las prerrogativas hasta el 31 de diciembre de 2019 para las empresas ubicadas en la región fronteriza y franja fronteriza.
Por consiguiente, es importante analizar si al igual que los Programas de Promoción Sectorial, las empresas de la frontera podrán beneficiarse de aranceles preferenciales sin contravenir los compromisos pactados en el TLCAN u otros Acuerdos Comerciales Internacionales celebrados por nuestro país, o bien, el Poder Ejecutivo seguirá aplicando dichas prerrogativas en aras de mejorar la competitividad de las mencionadas zonas geográficas en términos de la atribución que otorga el párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
