Programa de Aduanas Verdes

1. Introducción

En México es prácticamente desconocido el Programa de Aduanas Verdes, del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (por sus siglas PNUMA), así como las organizaciones, convenios y protocolos participantes en su instauración, sus objetivos y alcances específicos; además de que no se tiene información en el país de que en esta iniciativa participen formal y activamente la Administración General de Aduanas u otras dependencias del Gobierno de México.

Es por todos sabido que debido a prácticas de contrabando u otras conductas ilícitas en el comercio internacional que se presentan en la importación y exportación de todo tipo de mercaderías, así como en su comercialización en los diferentes territorios aduaneros, se requiere de un programa de tal envergadura con el fin de controlar el flujo de bienes tangibles que pueden resultar dañinos para la población, el medio ambiente, la flora o fauna e incluso para la seguridad nacional. Por mencionar algunos ejemplos, podemos señalar a las sustancias altamente contaminantes al medio ambiente y a los seres humanos, el tráfico de animales en peligro de extinción y productos derivados, sustancias tóxicas, etcétera, que cruzan todos los días las fronteras mexicanas.

“En este sentido, el PNUMA recalca que el comercio ilegal de bienes relacionados con el medio ambiente es un problema internacional con serias consecuencias, ya que amenaza directamente el entorno natural y la salud humana, contribuye a la pérdida de especies, y provoca graves pérdidas en los países afectados. Asimismo,… este tipo de contrabando refuerza también a las organizaciones criminales que trafican con drogas, armas o prostitución. … los contrabandistas conocen a la perfección los problemas a los que se enfrentan los funcionarios de aduanas y de justicia. La falta de medios y de personal suele ir unida al desconocimiento de cuáles son las sustancias prohibidas o las especies en peligro de extinción, o cómo actuar si se detectan”.

2. Programa de Aduanas Verdes

De esta manera, las Naciones Unidas, a través del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente instauró la Iniciativa “Aduanas Verdes”, o llamadas por algunos “aduanas ecológicas”, la cual consiste principalmente en fomentar la capacidad de los funcionarios de aduanas y demás personal encargado de hacer cumplir las leyes internacionales encargadas de detectar el comercio ilícito en productos cuestionables desde el punto de vista ambiental o bien que son objeto de diversos acuerdos internacionales y de adoptar medidas al respecto y ayudar a esos funcionarios a facilitar el comercio lícito en esos productos.

Esta iniciativa fue establecida en 2001 y actualmente es coordinada por la Subdivisión Acción Ozono de la División de Tecnología, Industria y Economía del PNUMA, se trata de una asociación de organizaciones y secretarías internacionales que cooperan para promover los objetivos de sus respectivos instrumentos ofreciendo asistencia concertada a los sistemas nacionales de control aduanero de los países admisibles.

Dicho programa identifica como foco de acción a los oficiales de aduanas y protección de fronteras, pues para la iniciativa los funcionarios aduaneros constituyen la primera línea de defensa de cada país contra el comercio transfronterizo ilegal de mercaderías, pues son el primer punto de contacto para prevenir o detectar el comercio ilegal de bienes que afecta a un mundo verde. Asimismo, considera que desarrollar la capacidad de los funcionarios aduaneros es vital para el éxito del programa ya que la capacitación es un componente clave pero que puede llevar mucho tiempo y dinero cuando se entrega por separado para la amplia gama de actividades que deben cubrir los agentes de las aduanas.

Vemos que el objetivo tiene un doble efecto: mejorar la capacidad de las aduanas y otros agentes fronterizos competentes para supervisar y facilitar el comercio legal transfronterizo; y por otro lado, detectar y prevenir el comercio ilegal de productos ambientalmente sensibles cubiertos por los convenios y los acuerdos ambientales multilaterales (AAM).

En este sentido, los productos de riesgo objeto de inspección en frontera son:

• Las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO)
• Los productos químicos tóxicos
• Desechos peligrosos
• Especies en peligro de extinción
• Organismos vivos modificados

3. Convenios y organizaciones en la iniciativa

Para la consolidación y acción del programa se tiene la colaboración y cooperación internacional de tres organizaciones internacionales y siete secretarías de acuerdos ambientales multilaterales, en donde el Consejo de Administración del PNUMA participa en calidad de coordinador de la iniciativa:

1. Organización Mundial de Aduanas (OMA)
2. Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ)
3. Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol)
4. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
5. Convenio de Basilea
6. Convenio de Rotterdam
7. Convenio de Estocolmo
8. Protocolo de Montreal
9. Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica

Algunos de los principales acuerdos ambientales multilaterales participantes son los siguientes:

I. Convención de Basilea.

Regula los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y otros desechos, de esta manera, las obligaciones y procedimientos de la Convención se aplicarán siempre que los desechos peligrosos y otros desechos cubiertos por la misma transiten de una jurisdicción nacional a otra y se envían como parte de una transacción comercial o en virtud de una relación comercial.

Sus principales objetivos son:

• Reducir los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y otros desechos al mínimo, compatible con su medio ambiente.
• Eliminar los desechos peligrosos y otros desechos lo más cerca posible de su fuente de generación.
• Reducir al mínimo la generación de desechos peligrosos y otros residuos en términos de cantidad como de peligro potencial.

Asimismo, el Convenio de Basilea estableció un sistema de regulación basado en lo siguiente:

• El requisito del consentimiento previo fundamentado por parte de un Estado importador y de los Estados de tránsito de la mercancía, para evitar la pérdida de los productos (concepto de trazabilidad de las mercancías).
• Restricción de las exportaciones a un país que no es Parte en la Convención.
• Se establece un derecho para volver a importar, cuando una exportación no ha cumplido con las disposiciones de la Convención.

II. Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad. 

Es un tratado internacional que busca proteger la diversidad biológica de los riesgos planteados por organismos vivos modificados (OVM), también conocidos como organismos modificados genéticamente (OMG), y que son un producto de la biotecnología moderna. El Protocolo es un acuerdo complementario del Convenio sobre la Diversidad Biológica.

El Protocolo de Bioseguridad regula el movimiento transfronterizo de organismos vivos modificados mediante el establecimiento de procedimientos para la exportación e importación de estos organismos y mantener un intercambio de información (mecanismo conocido como el Centro de Intercambio).

Existen dos procedimientos para su uso por las Partes del Protocolo a fin de efectuar los movimientos transfronterizos de organismos vivos modificados: un procedimiento para organismos vivos modificados destinados para su introducción en el medio ambiente de la Parte –importación-, y un segundo, para los OVM destinados a uso directo como alimento humano o animal o para procesamiento. También incluye disposiciones sobre los movimientos transfronterizos entre las Partes y no Partes y los requisitos de documentación para los movimientos transfronterizos de OVM, y de los movimientos transfronterizos ilegales así como de los movimientos transfronterizos involuntarios de los OVM.

III. Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, Producción, el Almacenamiento y Uso de la Química, las Armas y sobre su Destrucción (CAQ). 

Los principales objetivos de esta Convención están enfocados en prohibir el desarrollo, producción, almacenamiento y uso de armas químicas; buscar la destrucción de las existencias actuales, y aplicar el régimen de verificación de las actividades no prohibidas por la Convención. La verificación, es un régimen establecido por la Convención el cual consiste en las declaraciones por los Estados Partes y la inspección de las instalaciones pertinentes por el Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ). Dicha Convención compromete a sus Estados Partes a trabajar juntos para promover los usos pacíficos de las sustancias químicas; todo esto, con el fin de proseguir su desarrollo económico y tecnológico.

IV. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies en Peligro Especies de Fauna y Flora Silvestres (CITES).

Tiene por objeto garantizar que el comercio internacional de especímenes salvajes y plantas no amenacen su supervivencia. El comercio de especies en el que se enfoca la CITES es muy variado, va desde animales vivos y plantas para productos alimenticios, bienes de pieles exóticas, instrumentos musicales de madera, madera, turismo, curiosidades, medicamentos y otros productos de la fauna silvestre. Se establecen distintos grados de protección a más de 33,000 especies de animales y plantas, pues se comercializan como especímenes vivos o como productos crudos o terminados.

V. Protocolo de Montreal. 

Es un acuerdo internacional que controla la producción y el consumo de determinadas sustancias químicas artificiales que destruyen la capa de ozono. La capa de ozono es destruida por sustancias agotadoras del ozono (SAO) cuando los productos químicos se liberan en la atmósfera y luego reaccionan con las moléculas de ozono.

VI. Convenio de Rotterdam.

El objetivo del Convenio es promover y compartir la responsabilidad y el esfuerzo de cooperación entre las Partes en el comercio internacional de sustancias químicas peligrosas, pesticidas y formulaciones plaguicidas extremadamente dañinas, con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a la utilización ambientalmente racional de los productos químicos, mediante la facilitación del intercambio de información sobre las características de tales productos químicos, estableciendo un proceso nacional de adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo las decisiones sobre la exportación e importación de productos químicos a las Partes. Este Convenio se aplica básicamente a productos prohibidos o severamente restringidos y productos químicos y formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas.

Cabe señalar que el Convenio no es aplicable a estupefacientes y sustancias psicotrópicas; materiales radiactivos; residuos; armas químicas; productos farmacéuticos, incluidos los medicamentos humanos y veterinarios, sustancias químicas utilizadas como aditivos alimentarios; alimentos; y productos químicos en cantidades que no puedan afectar a la salud humana o el medio ambiente, siempre que se importen para fines de investigación o análisis o por un particular para su uso personal en cantidades razonables para dicho uso.

VII. Convenio de Estocolmo.

El Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP) tiene como propósito proteger la salud humana y el medio ambiente de productos químicos que permanecen intactos en el ambiente por largos períodos, que se acumulan en el tejido graso de seres humanos y animales y de amplia distribución geográfica. Debido a que ningún gobierno puede por sí solo proteger a sus ciudadanos o de su entorno frente a los COP en su transportación en tramos muy largos, la Convención requiere que las Partes adopten medidas para eliminar o reducir la liberación de los COP en el medio ambiente que pueden ser objeto de comercio entre los países.

4. Beneficios de las Aduanas Verdes

La iniciativa en comento expone en el documento “Green Customs Guide” potenciales beneficios que se logran a través de su implementación:

I. Para funcionarios de aduanas:

• Aumento de los conocimientos sobre temas ambientales, particularmente los relacionados con los acuerdos ambientales multilaterales.
• Mejora de la capacidad necesaria para cumplir los compromisos nacionales en el medio ambiente.
• Un mejor reconocimiento del papel de los funcionarios de aduanas en la protección del medio ambiente.

II. Para los países:

• El aumento de la detección de contrabando y comercio ilegal de productos básicos y por el otro lado la facilitación del comercio legal.
• Fortalecimiento de la capacidad nacional para el cumplimiento y la ejecución de los acuerdos ambientales multilaterales mediante la vigilancia del comercio.
• Mayores oportunidades para el diálogo con los países regionales (socios comerciales) en cuestiones de comercio ilegal.
• Colaboración mediante la integración de las Aduanas Verdes en los programas nacionales de capacitación aduanera.
• Prevención de la pérdida de ingresos procedentes de la evasión de impuestos y derechos asociados al contrabando.
• La mayor integración del medio ambiente en la agenda de seguridad.

III. Para socios:

• Mayores oportunidades para las sinergias en la aplicación entre los acuerdos ambientales multilaterales.
• Interrelación de infraestructuras de formación y experiencia desarrollada por las Secretarías.

IV. Para el medio ambiente mundial:

• Disminución en el delito ambiental, control de productos y residuos químicos tóxicos, una mejor protección de las especies que conduzca a un medio ambiente menos contaminado y más sostenible.

5. Conclusiones

Si bien, en México las aduanas del país tienen facultades para verificar y sancionar el cumplimiento de las obligaciones de los importadores, exportadores, transportistas, destinatarios y demás usuarios del comercio exterior en el despacho aduanero de las mercancías con respecto del cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias, -cuya reglamentación es muy dinámica y dispersa-, así como para coordinarse con otras innumerables dependencias del Gobierno Federal para prevenir, controlar, fiscalizar, sancionar y establecer las medidas necesarias; lo cierto es que, los funcionarios de dichas dependencias tienen un cúmulo de trabajo y una amplia y muy variada gama de actividades que requieren cierto grado de especialización y que es imposible que las dominen todas, por ejemplo, temas de piratería, clasificación arancelaria, valor en aduana, reglas de origen, contribuciones, procedimientos, manejo de equipos y tecnologías, etcétera, a lo cual se suman las reglamentaciones y ciencias ambientales, por lo cual se requiere necesariamente de las acciones que propone el Programa de Aduanas Verdes del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

Adicionalmente, otro problema al que se enfrentan los funcionarios de las aduanas mexicanas es que se carece de un adecuado presupuesto, profesionalización, mejores sueldos, estabilidad laboral, etcétera, para llevar con éxito dicho programa en el caso de quererlo implementar oficialmente; no obstante, en México ya se trabaja en algunos aspectos ambientales, como lo es que al adoptar la Sexta Enmienda del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías de la OMA, en la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, se tendrá un mayor control de las mercancías importadas que podrían ser una amenaza de daño al medio ambiente y de esta manera responder eficientemente a las necesidades actuales de política ambiental que requiere el país versus la facilitación aduanera; entre otros aspectos previstos en el Acuerdo de Facilitación Comercial de Bali de la Organización Mundial de Comercio.

Finalmente, en México no se cuenta con una dependencia que maneje una base de datos que contabilice las incautaciones que se han hecho de dichos productos o sustancias, lo cual dificulta su estudio y deja en manos de organismos privados el conocimiento de diversas propuestas para el combate de ese tráfico ilícito, así como tampoco se conoce la trazabilidad de dichas mercancías una vez incautadas, ni de destino final.