La operación del Recinto Fiscalizado Estratégico y el Séptimo Régimen Aduanal «ZEE»

El 1 de junio de 2016 se aprobó la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, la cual tendrá como objetivo impulsar el crecimiento sostenible de las regiones más pobres y con mayor rezago de México. Con base en la información disponible se analiza si lo anterior será posible, pero también se desglosa y se profundiza el tema de los Recintos Fiscalizados Estratégicos, con la particularidad de que tanto RFE como ZEE son regímenes aduaneros, por lo que se expondrá la relación que tienen así como sus diferencias.

En el presente se realizará un comparativo sobre las particularidades operativas del Recinto Fiscalizado Estratégico (RFE) relacionado con la incorporación del séptimo régimen aduanero denominado Zonas Económicas Especiales (ZEE), conocidas en otros países como Zonas Francas o Zonas de Libre Comercio, aunque todavía es pronto para analizar con profundidad el procedimiento que realizarán los actores del comercio exterior para llevar a cabo el despacho aduanero de las mercancías, la intención es destacar los antecedentes, obligaciones y beneficios que considero elementales en materia aduanera, identificados en la normatividad que hasta hoy ha sido publicada por los medios oficiales en relación.

Antecedentes del RFE y ZEE.

A. Los Regímenes Aduaneros en México

La legislación aduanera de nuestro país no define lo que debe entenderse por régimen aduanero, sino que únicamente se limita a regular su aplicación en las operaciones de comercio exterior. No obstante, el Glosario de la Organización Mundial de Aduanas define al régimen aduanero como, “El tratamiento aplicado por la aduana a las mercancías que están sujetas a control aduanero”.

La Ley Aduanera contempla la posibilidad de destinar las mercancías que se introduzcan al territorio nacional o se extraigan del mismo, a uno de los 6 regímenes aduaneros, tal es el caso de los 1) Definitivos; 2) Temporales; 3) Depósito Fiscal; 4) Elaboración, Reparación y Transformación en Recinto Fiscalizado; 5) Tránsito de Mercancías y el 6) Recinto Fiscalizado Estratégico.

El Régimen de RFE es uno de los destinos aduaneros más recientes en nuestra legislación aduanera, desde casi 14 años de su incorporación ha sido poco explorado desde el punto de vista operativo, debido que en la actualidad existen pocas autorizaciones otorgadas por el Servicio de Administración Tributaria (SAT), para administrar inmuebles denominados Recintos Fiscalizados Estratégico.

Este régimen aduanero fue adicionado en el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Aduanera” publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de diciembre de 2002.

Haciendo un paréntesis, el primer antecedente de una Zona Franca en nuestro país fue la iniciativa presentada en el Congreso de la Unión el día 14 de diciembre de 2001 de la Ley de Zonas de Libre Comercio, la cual no prosperó.

Ahora bien, las Zonas Económicas Especiales fueron creadas a través de la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, publicada el 1 de junio de 2016 en el Diario Oficial de la Federación.

Adicionalmente, el Reglamento y la “Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales” se dieron a conocer  por el mismo medio el día 30 de junio del presente año. Sobre este tema, surge la interrogante: ¿Será incorporado el séptimo régimen aduanero en la Ley Aduanera?

Al respecto, de acuerdo con el penúltimo párrafo del artículo 13 de la LFZEE, dispone que: “El Ejecutivo Federal creará un régimen aduanero de las Zonas, que regule la introducción y extracción de mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas, y establezca facilidades, requisitos y controles para la introducción y extracción de mercancías y realización de las actividades al interior de las Zonas. El régimen estará sujeto a lo previsto en la Ley Aduanera y buscará impulsar el desarrollo, operación y funcionamiento de las Zonas […]”.

B. Objeto y Concepto

Por cuanto al objeto y terminología aplicable en la legislación respectiva, es importante conocer cuál es el objeto de la creación de estos regímenes aduaneros, así como las definiciones de los conceptos de cada uno de ellos para comprender su significado, mismos que se describen a continuación:

RÉGIMEN DE RECINTO FISCALIZADO ESTRATÉGICO. Ley Aduanera

Objeto:

Propiciar el crecimiento de importantes complejos industriales, comerciales y de servicios orientados a la actividad del comercio exterior, y en los que se cuente con mecanismos ágiles que permitan una mayor producción industrial, generando de esta manera una mayor derrama económica, empleos, además de incrementar la recaudación.

ZONA ECONÓMICA ESPECIAL. Ley Federal de Zonas Económicas Especiales

Objeto:

Impulsar el crecimiento económico sostenible que, entre otros fines, reduzca la pobreza, permita la provisión de servicios básicos y expanda las oportunidades para vidas saludables y productivas, en las regiones del país que tengan mayores rezagos en desarrollo social, a través del fomento de la inversión, la productividad, la competitividad, el empleo y una mejor distribución del ingreso entre la población.

En el contexto internacional, las Zona Económicas Especiales (ZEE) son conocidas en algunos países como Zonas Francas o Zonas de Libre Comercio, el “Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros”, mejor conocido como “Convenio de Kyoto”, señala que se entiende por Zona Franca “una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación”.

En el sistema aduanero de EUA, las Zonas de Libre Comercio (Foreign-Trade Zones) son áreas seguras bajo la supervisión de la autoridad aduanera estadounidense (U.S. CBP), que se consideran por lo general fuera del territorio de dicha autoridad para propósitos de pago de derechos de aduanas, las cuales se sitúan en o cerca de los puertos de entrada de la aduana. Actualmente, existen alrededor de 230 FTZ y casi 400 subzonas en EUA.

En el sistema aduanero de Chile se define Zona Franca como “El área o porción unitaria de territorio perfectamente deslindada y próxima a un Puerto o Aeropuerto amparada por presunción de extraterritorialidad aduanera. En estos lugares las mercancías pueden ser depositadas, transformadas, terminadas o comercializadas, sin restricción alguna”.

C.Ubicación de las Instalaciones y Zonas

Actualmente existen a nivel nacional un total de 11 Recintos Fiscalizados Estratégicos autorizados, ubicados en distintas zonas del país: Aguascalientes, Altamira, Ciudad Hidalgo, Ciudad Juárez, Colombia, Lázaro Cárdenas, Guaymas, Mazatlán, Tijuana y Veracruz, para realizar operaciones bajo los supuestos que establece este régimen aduanero.

Se afirma lo anterior, con base en las concesiones publicadas en el Apéndice 21 denominado “Inmuebles habilitados para introducir mercancías bajo el régimen de recinto fiscalizado estratégico, autorizados en términos de la regla 2.3.3” del Anexo 22 de las RGCE para 2016. No obstante, de acuerdo con información expuesta por un alto funcionario del SAT, existen únicamente tres RFE operando a nivel nacional.

Con respecto a las zonas, una pregunta frecuente es conocer dónde estarán ubicadas las ZEE, en este sentido se publicó en el Sitio Oficial de la Presidencia que en primera instancia serán creadas en el Puerto Chiapas, en Tapachula; Puerto Lázaro Cárdenas, municipios adyacentes de Guerrero y Michoacán; y en el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, de Salina Cruz en Oaxaca, a Coatzacoalcos en Veracruz, y posteriormente, se impulsarán en Tabasco y Campeche.

Elaboración de Trámites Aduanales.

A. Operaciones del RFE

Ahora bien, en cuanto al tipo de mercancías para destinarse a este régimen aduanero, se encuentran los insumos nacionales y extranjeros, maquinaria y equipo, así como el retorno de producto terminado; para lo cual deberán realizar el despacho aduanero utilizando alguna de las siguientes claves de pedimento:

PEDIMENTO ADUANAL

Insumos extranjeros. En la introducción de este tipo de mercancías deberá utilizarse la clave “M3”.

Insumos nacionales. En la introducción de mercancías nacionales o nacionalizadas al régimen de RFE se utiliza la clave “M5”.

Activos fijos. Cuando se trate de maquinaria y equipo deberá aplicarse la clave “M4”.

Producto terminado. Para operaciones de retorno de mercancías extranjeras que se sometieron a un proceso de elaboración, transformación o reparación, y de mercancías extranjeras en su mismo estado, deberá declararse la clave “J4”.

Reincorporación al mercado de las mercancías de origen nacionales o nacionalizadas, se utilizará la clave “G8”.

Adicionalmente es posible efectuar regularización de mercancías en casos excepcionales, así como la introducción de mercancías, transferencias y el retorno de productos utilizando la figura del “pedimento consolidado” mediante los “avisos electrónicos de importación y exportación”, siempre y cuando se cumplan los lineamientos establecidos.

También podrán elaborar aviso de traslado de mercancías de Recintos Fiscalizados Estratégicos de acuerdo con las RGCE.

B. Operaciones de las ZEE

Por el momento no existe regulación en la normatividad aduanera que detalle el tipo de tramitología o documentación que vaya a ser requerido y demás procedimientos aduaneros para realizar la introducción y extracción de mercancías en las ZEE, lo cual será un reto para las autoridades aduaneras porque deberán contemplar los principios de facilidades y seguridad que han sido implementados en la actualidad.

En relación con este punto, el Convenio de Kyoto menciona como práctica recomendada que “La Aduana no debería exigir una declaración de mercancías ante la Aduana, respecto a las mercancías introducidas en una zona franca directamente desde el extranjero si la información ya se encontrara disponible en los documentos que acompañen a las mercancías”.

Cabe destacar que el penúltimo párrafo del artículo 13 de la LFZEE dispone que para efectos de este nuevo régimen aduanero “Se considerarán las mejores prácticas internacionales y la realidad nacional, tales como procedimientos expeditos para destinar mercancías al régimen aduanero […]”.

Adicionalmente, el artículo 127 del Reglamento de la LFZEE señala que: “El Ejecutivo Federal establecerá a través del Decreto de Declaratoria de la Zona, las condiciones específicas aplicables a los regímenes de introducción y salida de mercancías de la Zona, debiendo asegurarse que las normas, trámites, procedimientos y formalidades aduanales correspondientes, se apliquen de conformidad con las disposiciones aduaneras, los instrumentos internacionales y las mejores prácticas en la materia”.

Contribuciones al Comercio Exterior.

También resulta trascendental conocer cuáles son las contribuciones que se causan o exentan al momento de efectuar los trámites aduanales al amparo de los citados regímenes, por lo que mencionaré las siguientes obligaciones fiscales aduaneras que considero relevantes:

A. Obligaciones Fiscales Aduaneras y las RRNA en los RFE

 1. Impuestos al Comercio Exterior y Cuotas Compensatorias

Para destinar las mercancías al Régimen de RFE se deberá tramitar el pedimento respectivo o efectuar el registro a través de medios electrónicos, determinando las contribuciones y cuotas compensatorias que correspondan.

Aunado a lo anterior, no se pagarán los impuestos al comercio exterior ni las cuotas compensatorias, salvo que se trate de mercancías extranjeras introducidas a través de programa de diferimiento de aranceles.

Asimismo, las mermas resultantes de los procesos de elaboración, transformación o reparación no causarán contribución alguna ni cuotas compensatorias. Por su parte, los desperdicios no retornados no causarán contribuciones, siempre que se demuestre que han sido destruidos cumpliendo con las disposiciones de control que establezca el SAT.

2. Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación.

Otro punto interesante son las mercancías objeto de trámites de importación y exportación en nuestro país, las cuales deben identificarse con una fracción arancelaria (8 dígitos) utilizando el procedimiento de clasificación de mercancías por medio de la LIGIE. También es posible aplicar dos fracciones arancelarias del Capítulo 98 de operaciones especiales de la TIGIE – por ejemplo la fracción 9806.00.09 y la 9806.0010, que optativamente podrán utilizarse para clasificar mercancías que se pretendan introducir al Régimen del RFE, siempre que cumplan las condiciones establecidas por la TIGIE.

3. Derecho de Trámite Aduanero

En principio, el RFE se encuentra sujeto a la tasa del 8 al millar, sin embargo fue implementado un estímulo fiscal en relación con el cálculo del Derecho de Trámite Aduanero de acuerdo con lo siguiente:

• Los contribuyentes que destinen maquinaria y equipo a procesos de elaboración, transformación o reparación al régimen de recinto fiscalizado estratégico podrán pagar el DTA conforme a lo previsto en la fracción II del artículo 49 de la LFD, es decir, una tasa del 1.76 al millar.
• Los contribuyentes que destinen al régimen de recinto fiscalizado estratégico mercancías distintas a las mencionadas en el párrafo anterior podrán pagar el DTA conforme a lo previsto en la fracción III del artículo 49 de la LFD, es decir, la cuota fija de $287 pesos.
• En este sentido, se otorga un estímulo fiscal consistente en la diferencia que resulte de aplicar la fracción correspondiente conforme a la LFD, y las fracciones II o III del artículo 49 de dicha Ley, según se trate.

4. IVA e IEPS

La Ley del IVA establece que están obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado quienes importen bienes en territorio nacional. Además, dicho ordenamiento dispone que no aplicará la exención del pago del IVA tratándose de bienes que se destinen al régimen aduanero de recinto fiscalizado estratégico, por lo que es evidente que se encuentra sujeto al pago del mismo.

De igual manera, la Ley del IEPS señala que están obligados al pago del IEPS quienes realicen la importación de los bienes señalados en esta Ley. Cabe mencionar que también dispone que en el régimen de recinto fiscalizado estratégico no se aplicará la exención del pago del IEPS, por lo que es evidente que se encuentra sujeto al pago del citado gravamen.

Aunado a lo anterior, en la Reforma Fiscal del IVA e IEPS de 2013, se contempló una certificación para las empresas que realicen operaciones bajo el régimen aduanero en cuestión, hoy integrada con otras certificaciones, con la finalidad de evitar pagar el IVA y el IEPS, aunque no es una exención de la obligación fiscal, se otorga un crédito fiscal del 100% de la contribución causada. No obstante, es importante enfatizar que para lograr la certificación las empresas deben de reunir una serie de requisitos complejos si es que pretenden gozar de esta prerrogativa.

5. Prevalidación de Pedimentos

La prevalidación tiene como objeto gravar la lectura electrónica de los datos asentados en el pedimento, la cual se efectúa por las entidades prevalidadoras autorizadas, documentos que posteriormente serán validados y pagados para presentarse ante la aduana para realizar el despacho de las mercancías. Sin embargo, este aprovechamiento no se pagará tratándose de pedimentos que se tramiten con las siguientes claves de pedimento: “M3”, “M4” y “J4”, utilizados en las operaciones del Régimen de RFE.

6. Regulaciones y Restricciones No Arancelarias (RRNA)

En principio, se establece que al destinar mercancías bajo este régimen aduanal no estarán sujetas al cumplimiento de las RRNAs y normas oficiales mexicanas, excepto las expedidas en materia de sanidad animal y vegetal, salud pública, medio ambiente y seguridad nacional. Por lo anterior, es importante analizar el cumplimiento de las regulaciones o restricciones arancelarias cuando se pretenda destinar mercancías al citado régimen.

Por ejemplo: El numeral 10 del Acuerdo Normas Oficiales Mexicanas, establece en su fracción X, inciso F) que las mercancías que se destinen al Régimen de RFE, no cumplirán con las certificaciones o etiquetados de las NOM’s cuando introduzcan mercancías enlistadas en los artículos 1, 3 y 8 del citado Acuerdo.

7.Plazo de temporalidad de las mercancías

Otra de las limitantes que tiene el RFE es la temporalidad de la permanencia de las mercancías en territorio nacional, aunque las disposiciones de carácter general establecen un plazo mayor que la Ley, de acuerdo con lo siguiente:

a) Un plazo de 60 meses para mercancías extranjeras.

b) El plazo permanencia será por la vigencia de la autorización tratándose de forma general de activo fijo y equipo administrativo.

B. Obligaciones y Exenciones Fiscales Aduaneras en las ZEE

Es un hecho que aún existen publicaciones oficiales pendientes por emitirse relacionadas con las obligaciones y prerrogativas que tendrán los usuarios de comercio exterior, sin embargo, de forma general el penúltimo párrafo del artículo 13 de la LFZEE indica únicamente que para efectos de este nuevo régimen aduanero: “Se considerarán las mejores prácticas internacionales y la realidad nacional, tales como procedimientos expeditos para destinar mercancías al régimen aduanero, que los impuestos al comercio exterior se paguen al extraer las mercancías de la Zona, y se pueda optar por la menor incidencia arancelaria en función de la cuota aplicable a los insumos o a las mercancías después de haberse sometido a procesos de elaboración, transformación o reparación al interior de la Zona, según corresponda”.

Por lo anterior, es factible exentar los impuestos de importación o incorporar tasas arancelarias preferenciales para las mercancías no originarias similares a las establecidas para las empresas con registro de empresas de la frontera, o bien, a los programas de promoción sectorial. Por otro parte, en referencia con las RRNA’s es muy probable que se expidan algunas exenciones, excluyendo aquellas relacionadas en materia de sanidad animal y vegetal, salud pública, medio ambiente y seguridad nacional, como en los otros regímenes aduaneros.

Adicionalmente, la normatividad regulatoria de las Zona Económicas Especiales que hasta julio de 2016 fue publicada oficialmente, señaló algunos puntos interesantes en materia de contribuciones, los cuales se indican a continuación:

a) Los beneficios fiscales en materia de contribuciones serán publicados mediante decretos por el Ejecutivo. Obsérvese que dichas prerrogativas serán temporales, teniendo como mínimo una duración de ocho años y el monto de la desgravación o descuentos de las contribuciones se otorgarán de manera decreciente en el tiempo. Además, durante su vigencia no podrán modificarse dichos beneficios en perjuicio de los contribuyentes, sin perjuicio de su condición decreciente.

b) En materia del IVA los beneficios fiscales tendrán como propósito desgravar los bienes que se introduzcan a las ZEE, así como los servicios que se aprovechen en las mismas, cuando esas actividades se lleven a cabo por empresas residentes en México, actividades que estarán afectas a la tasa de 0%.

En particular, los bienes que se introduzcan a las Zonas que provengan del extranjero no deberán estar afectos al IVA. Tratándose de extracción de bienes de las Zonas para introducirse al resto del país, dicha introducción estará afecta a la tasa general de pago. Si se extraen los bienes y se destinan al extranjero, tal operación no tendrá efecto alguno en el IVA. Tratándose de las actividades que se realicen al interior de las Zonas no se considerarán afectas al pago del IVA y las empresas que las realicen no se considerarán contribuyentes de dicho impuesto, por lo que hace a dichas actividades.

Conclusiones.

Sin lugar a dudas la introducción de las Zonas Económicas Especiales en el Sistema Aduanero México será un tema de análisis profundo por los actores del comercio exterior, para conocer las facilidades administrativas y los incentivos fiscales, aduaneros y económicos exclusivos de este nuevo régimen aduanero, e incluso compararlo con la operación de otros regímenes aduaneros como el Régimen de Recinto Fiscalizado Estratégico.

Es un hecho que a través de foros el Gobierno Federal ha impulsado y difundido la creación del Recinto Fiscalizado Estratégico para que las empresas aprovechen los beneficios que ofrece este régimen aduanero. Sin embargo, los empresarios deberán evaluar aspectos fiscales, aduaneros, laborales, entre otros temas, para conocer si ven conveniente instalarse en una zona franca, o bien, de un Recinto Fiscalizado Estratégico para realizar operaciones de comercio exterior.